Nález Ústavného súdu v súvislosti s návrhom verejnej ochrankyne práv začať konanie o súlade viacerých zákonov s Ústavou prijímaním opatrení pri ohrození verejného zdravia, vyvolal viac otázok ako odpovedí. Ako to vlastne je s dovolaním sa základných práv a slobôd pri neoprávnenom zásahu výkonnej moci na slovenských súdoch?

Advokátka a bývalá zástupkyňa Slovenska na Európskom súde pre ľudské práva JUDr. Marica Pirošíková poskytla Hlavným správam k nálezu Ústavného súdu právny rozhovor – komentár s dôsledkami na celý právny systém Slovenskej republiky, ktorý je v niektorých oblastiach v rozpore s Európskym dohovorom o ľudských právach. Občania  sa nemôžu dovolať svojich práv na slovenských súdoch a sú nútení obracať sa priamo na Európsky súd pre ľudské práva.

JUDr. Marica Pirošíková

Súčasná slovenská vláda si prispôsobuje legislatívu spôsobom, ktorý veľa občanov, vrátane mnohých príslušníkov právnickej obce, vníma ako neprípustný. Kritizujú najmä to, že prostredníctvom vyhlášok sú obmedzované Ústavou garantované ľudské práva a slobody. Čo na to hovorí Ústavný súd?

Ústavný súd SR (ÚS) vo svojom náleze identifikoval určité nedostatky v existujúcej právnej úprave. Týkali sa splnomocňovacích ustanovení, ktoré umožňovali vymedzeným orgánom prijať opatrenia pri ohrození verejného zdravia, ktoré boli podľa ÚS natoľko vágne a neurčité, že ich vyhodnotil ako nesúladné s tými ustanoveniami Ústavy, ktoré zaručujú princípy právneho štátu, vrátane zákonnosti zásahov do ľudských práv. Zákon musí predstavovať dostatočne určito upravený základný rámec priznaným oprávneniam a povinnostiam, ktoré následne (prípadne) ponecháva na konkretizáciu orgánom výkonnej moci, k čomu v danom prípade nedošlo.

Ďalšie nedostatky sa týkali karantény v zdravotníckom, prípadne inom zariadení, pri ktorých ÚS skonštatoval, že napadnuté ustanovenia nespĺňajú kvality kladené na zákon umožňujúci pozbavenia osobnej slobody, pretože právna úprava nie je dostatočne určitá a predvídateľná pri svojej aplikácii, a preto nie je dostatočnou zárukou vylúčenia nebezpečenstva svojvôle. Ďalej nebol podľa ÚS zaručený súdny prieskum pozbavenia osobnej slobody, v rozpore so zárukami článku 5 Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej Dohovor).

Na verejnosti sa objavili rôzne interpretácie tohto nálezu ÚS, na čo vláda s jej inštitúciami reagovala PR kampaňou, v ktorej hovorila o šírení hoaxov. Z jej vyjadrení vyplýva, že ÚS spornú vyhlášku Úradu verejného zdravotníctva nezrušil a že sa vlastne takmer nič nemení. Ako to teda je?

Keď sa pozriete na poslednú stranu nálezu ÚS, uvádza sa tam – tak ako je to typické v konaní o súlade právnych predpisov – že ustanovenia, ktoré ÚS identifikoval ako nesúladné, strácajú účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov, derogácia (zrušenie právneho predpisu alebo jeho časti) nesie právne účinky ex nunc, teda nie spätne.

Ďalej, že ak ide o vykonávacie predpisy vydané súčasne na vykonávanie viacerých ustanovení, strata účinnosti sa dotýka iba časti týchto vykonávacích predpisov, ktoré majú oporu výlučne v ustanoveniach, resp. ich častiach, u ktorých bol vyslovený nesúlad.

Derogácia zároveň nezakladá náhradové nároky v dôsledku nariadených opatrení majúcich základ v derogovaných ustanoveniach, pretože v čase aplikácie nariadených opatrení na ich adresátov sa na ne vzťahovala prezumpcia súladu s predpisom vyššej právnej sily.

Ale teraz sa vráťme k tomu, čo som verejne vysvetľovala už od chvíle, keď sa legislatívnou zmenou účinnou od 14. októbra 2020 z hybridných aktov Úradu verejného zdravotníctva (ÚVZ) preskúmateľných podľa ÚS v správnom súdnictve vytvorili vyhlášky. Jednotlivcom bol zamedzený prístup k súdu, či už správnemu alebo ústavnému a vznikol stav, že nemajú na vnútroštátnej úrovni účinný a dostupný prostriedok nápravy. Nie je ním konanie o súlade právnych predpisov, pretože toto až do 1. januára 2025 nemôžu spolu s podanou ústavnou sťažnosťou iniciovať. Týmto legislatívnym krokom tak jednotlivci (fyzické aj právnické osoby) získali priamy prístup k Európskemu súdu pre ľudské práva (ESĽP).

Ďalej je zrejmé, že tí, ktorí sa obrátili na ESĽP a namietali nezákonnosť nariadených opatrení majúcich základ v tých ustanoveniach, v ktorých ÚS konštatoval nesúlad, tieto spory vyhrajú. Stačí ak preukážu, že sa uvedené opatrenia na nich vzťahovali, pretože ESĽP neskúma právnu úpravu in abstracto (samu osebe).

ESĽP pri svojom rozhodovaní nebude predpokladať súlad týchto ustanovení s predpismi vyššej právnej sily, ale bude zisťovať, či v čase ich nariadenia bola splnená podmienka zákonnosti, predvídateľnosti, absencia svojvôle. Pokiaľ nie sú splnené tieto požiadavky, ESĽP už ani neskúma primeranosť opatrení, ale rovno konštatuje porušenie práv a slobôd zaručených Dohovorom. Berúc do úvahy odôvodnenie ÚS, požiadavka zákonnosti zásahov do práv majúcich pôvod v derogovaných ustanoveniach nebola splnená.

ESĽP v Štrasburgu

Môžete uviesť nejaký príklad z minulosti na vysvetlenie?

Ako príklad možno uviesť rozsudok Berecová v. Slovensko z roku 2007. Sťažovateľka pred ESĽP namietala, že bolo porušené jej právo na rešpektovanie rodinného života, pretože jej deti boli v rozpore s článkom 41 ods. 4 Ústavy (podľa ktorého práva rodičov možno obmedziť a maloleté deti možno od rodičov odlúčiť proti vôli rodičov len rozhodnutím súdu) na základe zákona umiestnené do ústavnej výchovy len rozhodnutím správneho orgánu.

Sťažovateľka pred podaním sťažnosti na ESĽP podala na ÚS podnet podľa článku 130 ods. 3 Ústavy. Ústavný súd uznesením II. ÚS 19/01 z 22. marca 2001 podnet odmietol. V časti, v ktorej sťažovateľka namietala porušenie článku 41 ods. 4 Ústavy rozhodnutiami okresného úradu a krajského úradu (v dôsledku toho, že boli vydané orgánom štátu odlišným od súdu), podnet odmietol ako zjavne neopodstatnený. Konštatoval, že v rámci konania o podnete sťažovateľky nie je oprávnený posudzovať súlad príslušných ustanovení zákonov s článkom 41 ods. 4 Ústavy a vychádzal v tomto prípade z prezumpcie ústavnosti týchto právnych predpisov.

ESĽP dospel k záveru o porušení článku 8 Dohovoru, ktorý odôvodnil poukazom na v tom čase účinnú zákonnú úpravu, na základe ktorej boli vydané predbežné opatrenia správnych orgánov a ktorá, v rozpore s článkom 41 ods. 4 Ústavy, umožňovala odlúčiť maloleté deti od rodičov proti vôli rodičov bez rozhodnutia súdu. Vzhľadom na článok 152 ods. 4 Ústavy, podľa ktorého výklad a uplatňovanie inter alia (okrem iného) zákonov musí byť v súlade s Ústavou, ktorá je na Slovensku základným prameňom práva, a s ktorou musia byť ostatné právne predpisy v súlade, ESĽP skonštatoval, že posudzovaný zásah štátnych orgánov nebol „v súlade so zákonom“, ako vyžaduje článok 8 ods. 2 Dohovoru.

Advokátka Marica Pirošíková

Teda tých slovenských občanov, ktorí boli v dôsledku takýchto právnych úprav poškodení, napríklad im bola proti ich vôli nanútená karanténa v karanténnom zariadení s nízkym hygienickým štandardom, alebo boli obmedzovaní a šikanovaní neprimeranými protipandemickými opatreniami, a ktorí sa obrátili na ESĽP, bude musieť Slovenská republika odškodniť?

Áno. V prípadoch tých občanov, ktorí sa obrátili na ESĽP, budú konštatované porušenia a Slovenská republika ich bude musieť odškodniť.

Treba však rozlišovať právny základ opatrení o ktorých rozhodoval ÚS, a ďalšie zásahy do základných ľudských práv a slobôd majúcich pôvod v právnej úprave, ktorú ÚS nepovažoval za nesúladnú s predpismi vyššej sily.

ÚS neuznal všetky námietky, ktoré vzniesla proti právnej úprave verejná ochrankyňa práv. ÚS tiež nerozhodol o obsahu mnohých vyhlášok, ktoré boli napadnuté na ÚS, pretože výkonná moc ich podľa názoru viacerých odborníkov, vrátane docenta Drgonca, zámerne vydáva v takých časových intervaloch, že kým stihne rozhodnúť, stratia účinnosť a ÚS zastavuje konanie bez rozhodnutia v merite veci.

Pokiaľ ide o ESĽP, ten vôbec nemusí mať rovnaký názor ako ÚS, pokiaľ ide o námietky verejnej ochrankyne práv, ktorým nebolo vyhovené. Aj v minulosti dospel veľmi často k opačnému názoru ako Ústavný súd. ESĽP dokonca postoj ÚS opakovane vyhodnotil ako formalistický či nesúladný so základnými princípmi vyplývajúcimi z judikatúry ESĽP a v rámci výkonov rozsudkov ESĽP žiadal Výbor ministrov Rady Európy o zosúladenie judikatúry ÚS s judikatúrou ESĽP.

ESĽP samozrejme posúdi aj porušenia majúce pôvod vo vyhláškach, či uzneseniach vlády, ktoré už nie sú účinné, vrátane tých, o obsahu ktorých ÚS nerozhodol a zastavil konanie, pretože strata ich účinnosti je pre konanie pred ESĽP irelevantná. On bude posudzovať každú sťažnosť s ohľadom na právny stav účinný v čase namietaného zásahu do práv a vyhodnotí ju cez princípy vyplývajúce z jeho vlastnej judikatúry.

Čo vyplýva z nálezu ÚS pre tých, ktorí na Slovensku tvoria zákony a vyhlášky?

Zákonodarca musí uviesť do súladu ustanovenia zákonov, pri ktorých ÚS skonštatoval nesúlad, vrátane tých, ktoré sa týkali karantény nariadenej mimo domáceho prostredia. V tomto ohľade ÚS ďalej navrhuje vytvorenie osobitného typu mimosporového konania nadväzujúceho na zákon o ochrane verejného zdravia, s výslovnou právomocou súdu nariadiť prepustenie a povinnosťou súdu rozhodnúť v určenej lehote plynúcej od obmedzenia osobnej slobody alebo doručenia návrhu na začatia konania.

Pokiaľ ide o ustanovenia, pri ktorých bol konštatovaný nesúlad, považujem vzniknutý právny stav, majúci za následok závažné porušenia práv občanov, za absolútne zlyhanie Ministerstva spravodlivosti SR. Súčasťou ministerstva je Kancelária zástupcu SR pred ESĽP, s ktorou by malo vedenie ministerstva konzultovať pripravované legislatívne zmeny, aby nedochádzalo k takýmto zjavným lapsusom v právnom poriadku vo vzťahu k našim medzinárodným záväzkom.

Aká veľká je podľa vás šanca, že sa ESĽP prikloní na stranu individuálnych sťažovateľov aj v prípadoch, kde ÚS nevyhovel námietkám  verejnej ochrankyne práv?

Je tu veľká šanca. Mnohí ústavní právnici na Slovensku kritizujú opatrenia nielen ako nezákonné, ale aj ako neprimerané, neodôvodnené, bez akéhokoľvek vedeckého základu, či diskriminačné. Absurdné je, že jednotlivcom u nás, na rozdiel od iných štátov, nie je zabezpečený prístup k urýchlenému súdnemu prieskumu zásahov výkonnej moci do ich základných práv a slobôd.

Môže byť takýto stav v rámci EÚ akceptovaný?

Nie. Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci počas mimoriadnych situácií je podľa Benátskej komisie súdne preskúmanie núdzových opatrení. Na toto upozornila Benátska komisia vo svojej správe jednotlivé štáty veľmi rýchlo po začatí krízy v súvislosti s ochorením Covid-19. Konkrétne uviedla, že právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky, zakotvené v článku 6 a 13 Dohovoru, sa počas mimoriadnych situácií naďalej uplatňuje.

To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia mať možnosť napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Súdny systém musí podľa Benátskej komisie poskytovať jednotlivcom účinné prostriedky v prípade, že štátne orgány zasiahnu do ich ľudských práv a vnútroštátne súdy musia mať úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti a oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru.

Jednotlivci v Slovenskej republiky však prístup k súdu nemajú a musia sa tak obracať priamo na ESĽP. Nedávny záver ÚS na tom nič nezmenil. Z tohto rozhodnutia, okrem povinnosti zákonodarcu zabezpečiť súdny prieskum pozbavenia osobnej slobody v súvislosti s karanténou mimo domáceho prostredia, nevyplýva zákonodarcovi povinnosť zaviesť možnosť súdneho prieskumu vo vzťahu k ďalším zásahom do práv, majúcim pôvod vo vyhláškach ÚVZ.

Stále tak platí, že pokiaľ ide o možnosť jednotlivcov namietať právny základ nariadených opatrení zasahujúcich do ich základných práv a slobôd, ich nevyhnutnosť, primeranosť, odôvodnenosť, či ich diskriminačný charakter, ochranu im môže poskytnúť len medzinárodný súd. Stačilo by pritom odpísať pár ustanovení z českej právnej úpravy a situácia by bola diametrálne odlišná.

Bývalá zástupkyňa SR na ESĽP Marica Pirošíková

Ktoré ustanovenia by sa podľa vás mali v slovenskom právnom poriadku zmeniť?

V zmysle pandemického zákona prijatého v Českej republike je podľa § 13 príslušný na prerokovanie návrhu podľa Správneho súdneho poriadku na zrušenie mimoriadneho opatrenia podľa pandemického zákona alebo mimoriadnych opatrení podľa § 69 ods. 1 písm. b) alebo i) zákona o ochrane verejného zdravia v stave pandemickej pohotovosti, ktorej účelom je likvidácia epidémie Covid-19 alebo nebezpečenstvo jej opakovaného vzniku, a ktoré majú celoštátnu pôsobnosť, Najvyšší správny súd, pokiaľ mimoriadne opatrenie vydalo ministerstvo.

V ostatných prípadoch je na prerokovanie návrhu príslušný krajský súd. Ak je návrh zjavne neopodstatnený, súd ho bez prítomnosti účastníkov uznesením odmietne. Inak ho prerokuje prednostne. Návrh možno podať do jedného mesiaca odo dňa, kedy návrhom napadnuté opatrenie všeobecnej povahy nadobudlo účinnosť. Ak mimoriadne opatrenie počas konania o jeho zrušenie stratilo platnosť, nebráni to ďalšiemu postupu v konaní.

Ak súd dospeje k záveru, že opatrenie všeobecnej povahy alebo jeho časti boli v rozpore so zákonom, alebo že ten, kto ho vydal, prekročil medze svojej pôsobnosti a právomoci, alebo že opatrenie všeobecnej povahy nebolo vydané zákonom stanoveným spôsobom, v rozsudku vysloví tento záver.

Najvyšší správny súd Českej republiky po získaní uvedenej právomoci konštatoval v desiatkach prípadoch nezákonnosť opatrení ministerstva zdravotníctva.

Súdny prieskum je zaručený napríklad aj vo Francúzsku. Francúzska Štátna rada (Le Conseil d’État) ako najvyššia súdna inštancia správneho súdnictva vo Francúzskej republike vydala 21. apríla 2021 bilančný materiál, týkajúci sa ročného fungovania tohto súdu počas pandémie Covid-19. Z uvedeného materiálu vyplýva, že počas dvanástich mesiacov Štátna rada prerokovala v naliehavom konaní 647 vecí na základe podaní jednotlivcov, asociácií či profesijných organizácií, ktoré spochybňovali vedenie pandémie zo strany vlády.

Štátna rada v týchto prípadoch urgentne intervenovala, niekedy počas 48 hodín, aby overila, či obmedzenia slobôd nariadené z dôvodu ohrozenia verejného zdravia boli opodstatnené. V 51 prípadoch Štátna rada nariadila zrušenie, prípadne zmenu opatrení nariadených vládou alebo inými orgánmi výkonu verejnej moci. Vo viac ako 200 prípadoch došlo k vyriešeniu veci počas pojednávania, štátu boli pripomenuté jeho povinnosti alebo boli sporné opatrenia zmenené príslušnými orgánmi ešte pred vyhlásením rozhodnutia vo veci samej. V týchto prípadoch mohlo dôjsť k formálnemu zamietnutiu žaloby, avšak k vyriešeniu veci prispelo už samo pojednávanie vo veci samej.